从8月19日开始，地球周刊话题版面以系列报道的形式，从收受礼品、公车管理、子女监管、反腐机构等角度，对国外公务员管理制度进行了报道和点评。作为这一系列报道的终结篇，我们特别邀请了两名国外公务员制度研究专家，对日本和韩国的公务员立法，尤其是伦理立法予以介绍和点评。
日本专设公务员伦理审查会
韩多次修订公职人员道德法，专家认为行政道德立法趋向专门法典
新京报：包括日韩在内，许多国家都出台了公务员伦理法，如何理解公务员伦理的概念？
杨波(中国人民大学公共管理学院行政学所博士)：公务员伦理，就是公务员职业道德，就是行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务应该遵循的道德规范、行为准则。公务员伦理法所指的公务员伦理实际上已经远远超越了道德本身这个层次，延伸到道德法制化、预防腐败、惩治公务员不当行为等方面。
新京报：请简单介绍一下日韩公务员伦理立法的情况？
杨波：尽管人们对于道德立法尚未完全达成共识，但作为一种公务道德建设制度化的基本工具和重要手段，它正在逐渐推广并日益起着积极的作用。美国的职业道德立法居于领先地位。早在1829年，美国邮政管理局局长就颁布了美国第一部伦理法典。1978年，美国国会通过了《政府道德法案》。到1999年，美国已经有30多个州颁布了道德法规。英、德、澳等许多发达国家都先后颁布了类似道德法典。
在亚洲，韩国于1981年颁布了《韩国公职人员道德法》，其后根据形势发展曾多次修订。新加坡、印度等许多亚洲国家也都有了明确的行政道德法规。
各国行政道德立法情况各有不同，但其形式大致可分为“专门行政道德法典”；“宪法、行政法和刑法典中的有关规定”以及“职业守则及法律实施细则”三种。但从总的发展趋势看，行政道德法规的形式趋向于专门道德法典。
韩铁英(中国社会科学院日本研究所编审、《日本学刊》主编)：日本公务员立法与其公务员制度的建立同时起步，这个体系大体上可以分为三个层次：
第一个层次是宪法，即在宪法中规定了国民与公务员的关系：选举和罢免公务员是国民固有的权利，公务员必须为全体国民服务而不是为一部分人服务。
第二个层次是基本法律，包括针对中央政府公务员的《国家公务员法》、针对地方政府公务员的《地方公务员法》和几个针对外交、教育、警察、消防、公营企业等特殊领域的“特例法”。
第三个层次是为管理公务员的各项具体事项而制定的法律和各种部门规章及地方法规。
日本《国家公务员伦理法》1999年制定、2000年实施，随后又制定了更具体的《国家公务员伦理规程》。它规定要在人事院设置“国家公务员伦理审查会”，在内阁所属各部门设置“伦理监督官”，并赋予其较大的权限。这些法规扩大了法律管制范围，使对公务员的政纪要求更加具体细致，具有较强的可操作性。
政府信任危机催生各国道德立法
公务员伦理立法，提高公共服务机构道德水准具有世界背景
新京报：日本(韩国)启动公务员伦理立法有哪些主要背景？
杨波：这有一个公务员伦理法的世界背景和潮流问题。
20世纪60年代开始，世界舞台上出现了一系列事件和社会问题，诸如民众抗议、越南战争、水门事件、石油危机、通货膨胀、社会失业等。这些问题引发了当时严重的社会不满、道德颓废和信任危机等现象。面对困境，许多国家都采取了以提升公务道德为核心的道德重建措施。
1975年，西欧、日本和北美学者形成了一份关于治理危机的报告，报告对于信任危机阐述迄今仍备受关注。在人们反思的诸多问题当中，比较突出的就是公众对于公共机构信任程度的急剧下降。譬如在美国，1958年，有73%的公众信任联邦政府，而到1994年下降到15%。针对道德颓废和信任危机现象，各国纷纷采取措施。把握伦理文化变迁方向，及时引导公众的社会伦理价值，日益重视伦理道德建设问题。尤其注重提高公共服务机构伦理道德水准。日韩也是在这个大背景中制定公务员伦理法的。
韩铁英：本来，日本主要是用《刑法》和《国家公务员法》来惩处国家公职人员腐败行为的。但在20世纪80年代后期特别是进入90年代以后，高级公务员的贪污受贿丑闻不断被曝光，激起了国民的极大愤慨，随之产生了制定专项法律的强烈要求。
韩伦理法体现公务员特殊义务
公务员因行使公共权力，必须承担更重责任，必须比一般公民受到更多约束
新京报：作为儒教文化国家，日韩公务员立法与西方国家相比有哪些特点？
杨波：儒教文化国家，亲情和裙带关系更重，在立法上对亲属的约束也更多一些。特别是韩国公职人员伦理法，大多数项目除申报本人的情况外，还须申报其配偶及直系亲属的有关财产收放情况。《韩国公职人员伦理法》对此规定得非常具体。韩国立法的细节性规定较多，很翔实，甚至到了琐碎的地步，但实践证明，好操作、好执行。
不过，从总体趋势看，日韩公务员立法与西方国家相比，共同点大于差别。因为世界各国对公务员伦理的共识远远大于分歧。比如，从内容上看，禁止经商、财产申报是重要内容；从管理上看，都有专门的监督机构；从实施机制上看，都有详细的惩戒规定。我国公务员立法实际也不少，但在原则上、实体内容上规定较多，在执行性程序法上还不够完善。
韩铁英：日本的公务员法律体系是在美国对其战后改造过程中产生的，在批判战前专制官吏制度的基础上建立起来，政府工作人员的身份由此在法理上从“效忠于天皇的官吏”变成了“服务于国民的公务员”，在这一法律制度下，国民监督意识和公民意识有了较大提高，反过来又推动了相关法律的实施和改善。
新京报：韩国为何除了其他公务员立法以外，还要单独进行涉及伦理的立法？
杨波：对公务员伦理专门立法，深层原因是公务员因行使公共权利，必须承担更重责任，在自身权利上必须比一般公民受到更多约束。比如，财产权是普通公民的核心权利，但公务员从事经济行为受严格限制，公务员财产申报、公开是必需的义务。韩国在这方面就很突出，对某些行为，一般刑法、民法许可的，但公务员也被禁止，也是出于公务员“高责任、强约束”的理念。
韩伦理委员会中立且功能明确
公务人员伦理委员会作为中立机构，专门负责有关财产登记制度的实施和检查
新京报：在儒教文化中，“人”的色彩似乎比“法”的色彩更浓，日本(韩国)公务员伦理法执行的情况如何，他们采取了哪些措施来保证法律执行？
杨波：为了保证伦理法有效规范政务类公职人员的行为，韩国成立了专门的公务员监管机构。同英美公务道德建设的专门机构相比，韩国公务人员伦理委员会作为中立的合议制机构，其功能非常明确，即专门负责《公务人员伦理法》中有关财产登记制度的实施和检查，此外，在野党对执政党的监督，国会对政府的监督，以及媒体的监督都对韩国公务员伦理法有效实施发挥了重要作用。
韩铁英：日本是个比较强调“法治”的国家。当然，它也有有法不依、执法不严的情况。但从总体上说，法律的执行情况还是比较好，国民的法治意识也比较强。近来，安倍内阁的阁僚一个接一个地因腐败丑闻下台，也证明了这一点。在保证法律执行方面，日本在法律配套方面值得借鉴，如在《国家公务员伦理法》出台前后，还制定了《行政程序法》和《信息(政务)公开法》，有力地保证和促进了《国家公务员伦理法》的实施。
采写/本报记者 颜颖颛
日韩公务员立法简况
【日本】
日本国家公务员制度是国家政治体制的重要组成部分。日本于1947年10月制定了《国家公务员法》。这部法律是日本有关国家公务员的基本法，它的发布标志着战后日本公务员制度的形成。1950年，日本政府又公布《地方公务员法》，进一步全面地从法律上确立公务员制度。
此后，日本在《国家公务员法》的基础上，陆续制定了一些有关公务员管理的法律，包括《有关一般职员的工资等法律》、《国家公务员宿舍法》、《国家公务员退职津贴法》、《官吏任免法》等。对职务和责任具有特殊性的一般公务员，日本还分别制定了《教育公务员特例法》、《外务公务员法》等。
20世纪90年代，日本制定了《国家公务员伦理法》。《国家公务员伦理法》是对《国家公务员法》的补充，这部法令对公务员违反职业伦理的九种行为及其惩戒处分措施做了非常翔实具体的规定。关于特别职务公务员在伦理方面制定的法律包括《政治伦理确定国会议员资产等公开的法律》、《政党协助完成法》、《禁止利用依据确立的政治伦理名义从事股票交易》、《处罚利用公职而获得盈利的斡旋行为的法律》等。
【韩国】
韩国现代的公务员制度是从1949年韩国国会通过了《公务员法》以后开始的。
随着形势发展，《公务员法》在1950年、1961年和1963年进行了修改。1963年，韩国颁布《国家公务员法》以替代旧法，并一直沿用至今。此后，根据实际需要和为了适应迅速的社会变迁，国家公务员法经历过多次修改和调整，但其主要精神并没有变。
1981年，韩国国会通过了《公职人员伦理法》，其三大主要制度是公职财产登记制度、礼物申报制度与就业制度。1993年金泳三执政后，又通过了以高级公务员财产公开为主要内容的《公职人员伦理法》修正案。
2001年8月，《防止腐败法》在国会得以通过。以这些法律措施有效遏止住了腐败的泛滥，对韩国公务员队伍的廉政建设起到了一定的效果。
