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经济发展中政府作用:美国的实践及启示

上一篇 / 下一篇  2007-12-01 10:28:51



    2002年,美国人均GDP达到36209美元。虽然其人口占全世界人口的比重不到5%,但GDP总量却占了全世界的32.5%,生产力与生活标准保持了在全世界的最高水平。追溯历史,美国在开国后短暂的200多年时间里,先后实现了工业化和现代化,并快速地超越了所有老牌的资本主义国家。在美国迈向现代化的进程中,政府究竟起了何种作用?它对21世纪全面建设小康社会的我国,又有什么借鉴和启发?带着一股浓厚的兴趣,笔者于2001-2002年度在美国加州大学学习期间,对这一问题进行了初步的研究,现将一些粗浅看法阐述如后。

    政府在经济发展中的基本作用

    众所周知,美国拥有一个混合型经济系统。在这一混合型经济系统中,自由市场体制与政府都扮演了一个十分重要的角色。美国自由企业制度强调私人所有权。但是,自由企业与自由市场制度也存在局限。一是不能提供充分的公共物品与服务;二是国防、军队、消防等部门,必须由政府来解决;三是由自由市场所产生的贫富悬殊问题,只有依靠政府通过国民收入再分配等手段才能缓解。今天,许多美国人欣赏的物品和服务,都是直接由政府提供。事实上,从殖民时代到现在,美国政府已参与了多种经济决策。如从19世纪的运河和邮路,到20世纪的州际高速公路和环球卫星,联邦政府对基础设施进行了巨额投资。政府还提供了私营部门不能或不愿提供的社会福利项目。多年以来,政府以多种方式支持和促进经济发展。综合分析,政府行为至少在七个方面,对美国经济与现代化进程有强大的影响。
    促进宏观经济稳定增长。包括国会和类似于联邦储备系统在内的政府机构,通过调整税率、货币供应及信贷,来控制繁荣与萧条、通货膨胀与紧缩的程度,从而支配经济活动的整体节奏,并力图维持平稳的增长、高就业率和稳定的价格。在20世纪30年代大萧条后的许多年,经济衰退一直被美国人认为是最大的经济威胁,其表现主要是低经济增长与高失业并存。政府寻求通过扩大支出来重振经济,或是削减税收以便扩大消费者的需求,以及通过快速增加货币供给来刺激更多的支出。20世纪60年代,政府对财政政策仍信心十足。但后来出现的高通货膨胀、高失业率和巨额财政赤字,却打击了人们对财政政策作为调节经济活动节奏的工具的信心。相反,货币政策的地位得到显著增强。货币政策是由被称为联邦储备委员会的中央银行来制定,这个机构相对独立于总统和国会。

    推动区域经济均衡发展。美国的经济区域由北部、西部和南部三大部分组成。20世纪30年代,北部经济最发达,发展速度很快;西部自然条件较好,发展潜力巨大;南部自然条件较差,其中阿巴拉契亚山地是全国最贫瘠的地区。1929-1933年的经济大危机,把南部经济推向了崩溃的边缘。为了改变区域经济的不平衡状态,罗斯福新政以凯恩斯主义为指导,开始了对贫困和落后地区的扶持。先后针对不同地区的经济发展水平实行不同的税制,利用转移支付手段调节落后地区的经济社会进步,运用军事拨款支持落后地区工业的发展,政府出面组建经济开发区,出资兴办水利事业,采用财政融资手段鼓励私人企业向落后地区投资,加大贫困地区的教育投资规模,引导人力资源流向等。通过各种措施,最终实现了区域经济的均衡协调发展。

    加速以技术为基础的经济扩张。纵观美国现代化发展史,毫无疑问,科学技术是其工业化和现代化的助推器。美国联邦政府通过与州及地方政府合作,在促进以技术和知识为基础的经济发展中起到了三个方面的基本作用:一是表现在联邦政府对研究与发展的传统性支持,二是过去半个世纪来联邦政府开发了各种不同的经济发展项目,三是意识到了新技术的应用是促进经济增长的动力。而各州为了在经济转型中获益,正试图快速地重新进行战略定位。例如,各州政府都在积极资助研究与发展,投资高等教育,强化产学关系,支持技术的商业化,以及投资技术基础设施。越来越多的州政府,正在积极帮助新的和处于成长期的技术型公司,以便这些公司改进员工技能及获得资金和其它服务支持。各州政府对以技术为基础的经济发展的支持急剧增加,如密歇根州过去20年来,为了开发一个充满活力的科技走廊,已经调拨使用了10亿美元。

    动态实施经济管制与控制。为了确保经济系统能从整体上为大众利益服务,美国政府采取了很多方式来对企业实施经济管制,并通过其50多个独立的管制机构来实施。这些机构大体有三种管制权力:一是合法许可证。私人企业参加经济活动的法定条件,由管理机构来决定。如未获民航委员会的许可,任何飞机不准起飞或扩展其航线。这套合法许可证的权力,凡属于铁路、汽车、船只、管道等方面的,则授予州际贸易委员会;凡属于公用事业方面的,则授予联邦通讯委员会;凡属于投资业务方面的,则授予证券交易委员会。二是规定运费和价格。公用事业的管理机构?如联邦电力委员会、州际贸易委员会、民航委员会等有权审核被管理的公司所规定的价格。三是核准大公司企业组织的内部规章。企业所颁布的种种规章、措施,由管理机构来批准并监督其实施。如州际贸易委员会对于不公平的买卖,国家劳工关系局对于不公平的雇佣条件,都可以进行干预。经济管制的另一种形式是反托拉斯法。

    提供直接和高效的服务。政府不仅仅只管制经济,它还雇用了成千上万的员工,生产物品和提供服务。例如,联邦政府负责国防、支持那些常常能导致新产品开发的研究、领导对太空的探索,以及实施许多用于帮助劳工开发工作技能和找到工作岗位的项目等。又如,邮政系统也是一个为全国服务的联邦系统。联邦政府也生产电力,它通过政府建造的工程来进行,如田纳西河谷管理局、科罗拉多河上的胡佛大坝等。联邦政府还充当银企合作的桥梁,如小企业管理局为小企业向银行提供贷款担保。而进出口银行则借钱给别的国家,联邦储蓄保险公司提供多种保险服务。联邦政府也经营公园系统、少数学校(如西点军校、海岸警卫学院)及退伍军人医院等。与此同时,州政府则负责大部分公路的建设和保养。州、县或市政府主要经营公立学校、学院、大学。这些层次的政府也经营公园、公共交通线和医院。县、市等地方政府主要负责警察和消防。

    提供各种援助和补助。除直接服务外,政府也为企业和个人提供多种帮助。它为小企业提供风险资金和技术援助,也为进入大学的学生提供贷款,还为农民提供价格补贴。政府也积极促进出口,并努力防止其它国家为限制进口而设置贸易障碍。在许多领域,政府对那些不能足够照顾自己的个人,也提供资助。资助经费来源于对雇主和雇员征收的社会保障税,它在美国人的退休收入中占有绝大部分比例。而许多老年医疗支出,都是由政府办的医疗保险项目支付。由各级政府资助、以穷人和伤残者为对象的医疗补助制度,为低收入家庭提供医疗保健资助。在许多州,政府为有智力障碍或严重残疾的人设立了公共服务机构。联邦政府为帮助贫困家庭得到食品而提供食品券,且联邦和州政府还联合提供福利补助来支持低收入的需要抚养孩子的父母。

    实施环境保护。从20世纪60年代起,美国人就逐渐开始关心工业增长对国家和世界的影响。许多环境保护论者公开宣称,为了保护环境,必须牺牲某种程度的经济增长,并在不久之后通过了许多控制污染的立法。如1963年的洁净空气法、1972年的洁净水法和1974年的安全饮用水法。对环境保护论者来说,最大的成就莫过于1970年12月美国环保署的成立。为了保护环境,这个机构实施了许多联邦项目。环保署被授权控制和减轻空气、水污染,以及由固体废物、杀虫剂、噪声、辐射所产生的污染。环保署有权协调与支持州及地方政府、私人及公共团体、教育机构的研究和反污染努力。它提出并执行可以容忍的污染限度,同时为污染者制定达标的时间表。各地的环保署办公室,提出计划及实施经批准的全面的环保行动项目。通过这些措施,美国的环境质量得到了极大改善。

    启示与思考
    借鉴和比较政府在经济发展中的作用,首先必须认识到基本国情的不同。事实上,中美两国在政治体制、法律制度及经济基础上,都存在许多不可比拟的地方。例如,美国的联邦制使得联邦、州及地方政府之间的关系在法律上呈离散化状态,各级政府在发展进程中的作用相对独立;而美国以自由市场和自由企业为经济体制的基础,其经济发展在第一次世界大战之前,就已实现了工业化的跨越,至20世纪末,已全面进入信息化和知识经济时代。这些,都使得我们在发展进程中,不可能完全照搬其实践经验。

    但是,撇开一般的政治、法律和制度因素,从现代化进程中所面临的共性问题和客观趋势来分析,美国政府在经济发展中的作用,又有值得我们参考之处。实际上,在现代化进程中,美国过去和现在面临的一些问题,正是我们今天和将来已经或将要遇到,并试图通过改革和创新在发展进程中解决的问题。例如,如何有效地调控宏观经济的运行,科学解决贫富悬殊和地区差距,正确处理经济发展与环境保护的关系,尽快构建公平竞争的市场环境和全方位的社会保障体系,加速实现经济发展阶段的跨越,诸如此类的问题,是各国在现代化进程中都可能遇到的难题。

    综观美国政府在现代化进程中的作用,其给我们的启示是,政府应当将自己的主要注意力、发挥作用的基本点,明确无误地放到以创造高效、公平、竞争的市场环境为主要内容的轨道上来。政府应该精简,但能力必须增强。政府必须能够为市场经济建立法律基础,投资于基本的社会服务与基础设施,保护承受力最差的阶层,保护环境。

    借鉴美国经验,围绕政府作用的重构,要着重做好以下四个方面的工作:一是加快行政审批制度的改革,维护公平竞争的市场环境。美国的经验表明,繁杂的行政审批手续,不利于经济发展。二是强化政府的宏观调控能力,合理定位政府作用的着力点。政府职能转变的重点,并不是政府作用的“多少”,而是政府作用的“定位”和作用“范围”的合理性。要通过计划、财税、金融等手段,引导产业发展的方向,而不是增加对企业的直接干预。三是把社会保障体系的建设,纳入政府发挥作用的重要内容。在美国的自由市场体制中,社会保障是市场无法解决的问题。政府因此建立了较为全面的社会福利与保障体系,从而有利于提升公众整体福利水平。四是鼓励发展多种所有制经济,构建一个适应市场经济发展要求、充满活力的微观基础,引导形成鼓励创业、鼓励创新、允许失败的舆论氛围和文化价值观,重视培育创业文化、创新文化和新型商业文化。

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TAG: 美国 启示 实践 经济发展 政府作用

引用 删除 granite5218   /   2011-02-10 14:43:06
好长的文章

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